Il Collegio Consultivo Tecnico e il paradigma del risultato negli appalti pubblici

Nell’ambito dei contratti pubblici esiste una fase che incide in modo determinante sull’esito dell’intervento. 

È nella fase esecutiva, infatti, che il rapporto contrattuale si misura con la propria effettiva capacità di tenuta: varianti, riserve, criticità progettuali e difficoltà attuative costituiscono elementi fisiologici destinati a emergere nella concreta realizzazione dell’opera.

Finché tali fattori restano entro una dimensione fisiologica, non incidono sull’andamento dell’intervento; assumono rilievo nel momento in cui sono idonei a comprometterne la continuità. 

Il problema investe, in questa prospettiva, la capacità dell’ordinamento di assicurare l’effettiva realizzazione del risultato dell’azione amministrativa.

Per lungo tempo, tali criticità sono state affrontate in una fase ormai patologica del rapporto, quando il conflitto si era già consolidato e gli effetti pregiudizievoli si erano già prodotti, in termini, ad esempio, di sospensione dei lavori e dilatazione dei tempi di esecuzione. 

È in tale contesto che si colloca il Collegio Consultivo Tecnico.

La disciplina contenuta negli artt. 215 e ss. del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, nonché nell’Allegato V.2, rappresenta l’esito di un’evoluzione normativa avviata con il d. lgs. 50/2016, che già contemplava la possibilità di ricorrere a tale strumento, e successivamente con la disciplina emergenziale di cui al d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (“Decreto semplificazioni”).

La successiva codificazione segna un passaggio sistematico rilevante. Come chiarito dalla Relazione del Consiglio di Stato al Codice dei contratti pubblici, il Collegio Consultivo Tecnico “è confermato come rimedio generale per dirimere sul nascere i possibili contenziosi tra committente e appaltatore che rischierebbero di pregiudicare l’esecuzione tempestiva e a regola d’arte del contratto di appalto”. 

L’istituto viene così ricondotto a una dimensione ordinaria della fase esecutiva del contratto pubblico, coerente con l’impianto del Codice fondato sui principi del risultato e della fiducia (artt. 1 e 2, d.lgs. 36/2023).

Il successivo d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (cd. “Correttivo appalti”) si colloca in linea di “continuità evolutiva” con tale impostazione. Esso non incide sulla fisionomia dell’istituto, ma ne consolida la funzione, intervenendo sull’Allegato V.2 al fine di precisarne l’ambito operativo e rafforzarne il ruolo di supporto alla gestione dell’esecuzione contrattuale.

Sul piano sistematico, il Collegio Consultivo Tecnico si configura quale organo consultivo composto da esperti indipendenti, dotati di competenze tecniche e giuridiche, chiamato a rendere pareri e adottare determinazioni che, su volontà delle parti, possono assumere natura di lodo contrattuale e quindi risultare vincolanti, su questioni idonee a incidere sull’esecuzione del contratto.

La sua funzione non si sovrappone a quella giurisdizionale né incide sull’assetto delle tutele ordinarie, collocandosi a monte del contenzioso, in una fase in cui il conflitto non ha ancora assunto caratteri di irreversibilità.

Il Collegio costituisce una sede qualificata di confronto tecnico-giuridico, nella quale le parti possono affrontare tempestivamente riserve, varianti e problematiche esecutive, prima che le divergenze si traducano in interruzione dell’esecuzione o in contenzioso giurisdizionale.

È in questa anticipazione del momento patologico che si coglie la principale innovazione dell’istituto.

Per lungo tempo, nel sistema dei contratti pubblici, il parametro prevalente di valutazione dell’azione amministrativa è stato rappresentato dalla legittimità formale degli atti e dalla capacità dell’amministrazione di resistere al contenzioso.

Il Codice del 2023, in coerenza con gli artt. 1 e 2, sposta il baricentro dell’azione amministrativa sulla capacità di assicurare il conseguimento del risultato, inteso come effettiva realizzazione dell’intervento nei tempi programmati.

In tale quadro, la disciplina della responsabilità assume una funzione coerente: le determinazioni del Collegio sono valorizzate dall’ordinamento ai fini della valutazione della condotta amministrativa, mentre la conformazione alle stesse costituisce elemento idoneo a fondare un significativo presidio di attenuazione della responsabilità, salvo i casi di dolo.

Tale opzione normativa si inserisce nella più ampia strategia di superamento dell’amministrazione difensiva, fenomeno che ha spesso indotto le amministrazioni a privilegiare la neutralizzazione del rischio giuridico rispetto alla tempestività decisionale.

La portata sistemica dell’istituto emerge tuttavia compiutamente solo alla luce dell’impianto complessivo del Codice.

Il principio del risultato (art. 1, d.lgs. 36/2023) impone alle stazioni appaltanti il perseguimento del miglior esito dell’azione amministrativa, mentre il principio della fiducia (art. 2) valorizza l’autonomia e la responsabilità decisionale dei funzionari pubblici.

Il Collegio Consultivo Tecnico costituisce uno degli strumenti attraverso i quali tale assetto trova concreta attuazione nella fase esecutiva.

La traiettoria normativa degli ultimi anni consente di cogliere con chiarezza l’evoluzione dell’istituto.

È infatti nell’evoluzione dell’istituto che si riflette un più generale mutamento di paradigma del diritto dei contratti pubblici.

Il Collegio Consultivo Tecnico non si esaurisce in un meccanismo di prevenzione del contenzioso, ma esprime una diversa concezione dell’azione amministrativa, nella quale la legittimità costituisce un presupposto necessario, ma non sufficiente.

L’interesse pubblico si realizza compiutamente soltanto con il completamento dell’opera, l’effettiva erogazione del servizio e il pieno conseguimento dell’investimento.

È in questa prospettiva che il Collegio assume la propria funzione sistemica: non solo quale metodo di risoluzione delle controversie alternativo al rimedio giurisdizionale, ma quale strumento di continuità dell’azione amministrativa e di effettività del risultato.